第十五期天道法律智庫沙龍在京舉行

第十五期天道法律智庫沙龍在京舉行

由北京天道法律咨詢事務(wù)所主辦的第十五期天道法律智庫沙龍于2021年6月12日在京舉行。來自中紀(jì)委國家監(jiān)委退休領(lǐng)導(dǎo)、軍事法院原法官、資深律師、政法院校專家學(xué)者等十多名法律界人士參加活動。本期沙龍的主要內(nèi)容是針對國家監(jiān)察委公布的《監(jiān)察法實施條例征求意見稿》進(jìn)行修改。專家們經(jīng)過一周多的時間對《監(jiān)察法實施條例征求意見稿》的研讀，共提出修改意見80多條，修改79處，并用不同顏色的字體標(biāo)注為建議修改或者增加的內(nèi)容，同時說明了修改的理由。

大家認(rèn)為，通過對《監(jiān)察法實施條例（征求意見稿）》進(jìn)行討論、修改，也是一次很好的普法教育活動和難得的學(xué)術(shù)交流機會。北京天道法律咨詢事務(wù)所主任李笑天將各位專家修改的稿件進(jìn)行匯總，對個別有不同意見的修改內(nèi)容抽出來大家當(dāng)面討論。

提出修改建議的內(nèi)容包括“依法用權(quán)、依法行政、合規(guī)用權(quán)”，充分保障相關(guān)人員的人身權(quán)、“健康權(quán)、生命權(quán)”（民法典規(guī)定的三大民事權(quán)利）；在有關(guān)教育、警示、訓(xùn)誡條款，有負(fù)責(zé)基層矛盾調(diào)解和行政訴訟的法律工作者建議，對官僚主義表現(xiàn)嚴(yán)重的公職人員應(yīng)該施行“訓(xùn)誡制度”，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)該對群眾反映工作態(tài)度惡劣、不虛心接受群眾批評并兩次以上被舉報的公職人員出具《訓(xùn)誡書》，這樣的監(jiān)督效果會比“批評與自我批評”溫和的“第一種形態(tài)”更加有監(jiān)督、促改效果。針對條例中“超過犯罪追訴時效”的條款，有專家建議修改為“超過刑事追訴時效”，因為根據(jù)我國刑法規(guī)定，未經(jīng)法院判決均不得認(rèn)定有罪。

針對利用影響力受賄罪管轄的權(quán)力來源問題提出修改意見。根據(jù)《監(jiān)察法》第三條的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察對象是所有行使公權(quán)力的公職人員。而在實踐中，利用影響力受賄罪的犯罪主體未必是行使公權(quán)力的公職人員，也可能是公職人員的近親屬，這些人不掌握公權(quán)力，自身也不是公職人員，不一定是被監(jiān)察對象。《條例》第二十六條，將利用影響力受賄罪列入管轄范圍，其管轄依據(jù)應(yīng)有明確的權(quán)力來源。

針對基層職務(wù)犯罪舉報案件受理難問題，有專家建議在第六條增加如下內(nèi)容：“監(jiān)察機關(guān)應(yīng)該設(shè)立專門窗口接待群眾來訪和受理群眾舉報案件，保障憲法賦予的公民檢舉舉報的權(quán)利，任何組和個人不得以任何理由阻撓群眾舉報。對群眾舉報違紀(jì)違法公職人員有事實證據(jù)的舉報材料,監(jiān)察機關(guān)必須接受和登記，受案登記后應(yīng)該給舉報人書面回執(zhí)，并告知舉報人如果提供虛假舉報材料，需要承擔(dān)相關(guān)民事與刑事法律責(zé)任?！?/p>

針對監(jiān)察工作監(jiān)督問題，第二十一條建議增加的內(nèi)容有：“監(jiān)察機關(guān)根據(jù)重點監(jiān)督領(lǐng)域和重大監(jiān)督事項，不定期舉行由人大代表、政協(xié)委員、民主黨派代表、司法人員、審計師、會計師、統(tǒng)計師、專家學(xué)者、社團工作者、人民監(jiān)督員和媒體記者參加的監(jiān)察監(jiān)督工作通氣會。滿足人民群眾對監(jiān)察監(jiān)督執(zhí)法工作的知情權(quán)。”

針對徇私舞弊違法犯罪問題，建議在第二十九條 “涉及招收公務(wù)員、學(xué)生、徇私舞弊罪”的內(nèi)容，增加“招兵入伍”內(nèi)容和“冒名頂替罪”。

為了強化監(jiān)察法的事前監(jiān)督功能，第三十六條 監(jiān)察機關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，建議增加“根據(jù)與其崗位職能相對應(yīng)的《權(quán)力清單》制度，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察對象所在單位在廉政建設(shè)、權(quán)力制約、合規(guī)用權(quán)監(jiān)督管理......”，突出在各級公職人員行使公權(quán)力時普遍推行“權(quán)力清單制度”，這項制度在浙江、河北、江西等地試點七八年，已經(jīng)取得了良好的降低權(quán)力腐敗發(fā)案率的效果，而且還對當(dāng)?shù)馗纳普紊鷳B(tài)、提高政府效率、和諧干群關(guān)系、降低信訪數(shù)量、降低維穩(wěn)成本、改變社會風(fēng)氣等諸多方面產(chǎn)生了明顯的積極影響。

關(guān)于監(jiān)察對象，第四十二條對監(jiān)察法第十五條第五項所稱基層群眾性自治組織中從事管理的人員進(jìn)行了具體細(xì)化，是指該組織中的下列人員：（三）協(xié)助人民政府從事行政管理工作的人員，包括從事救災(zāi)、防疫、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物的管理......建議增加“城管、治安、衛(wèi)生、政府委托拆遷、維穩(wěn)（截訪）人員”。眾所周知，近年來媒體曝光率最高的就是這幾類協(xié)助政府工作又沒有政府公務(wù)員編制的職業(yè)崗位，把他們納入監(jiān)察法監(jiān)察范圍，有利于提高這些崗位人員的法律意識和綜合素養(yǎng)，也減少因他們的違法違規(guī)行為帶來的大量干群矛盾和信訪案件。

涉及政府委托或者臨時活動、項目借用、借調(diào)、抽調(diào)的人員，條例第四十三條第（四）款，“在依法組建的評標(biāo)委員會、談判小組、詢價小組、”，建議增加“政府主辦文體節(jié)會商貿(mào)活動組委會、政府科研項目課題組、政府資助項目評審專家組、拆遷項目領(lǐng)導(dǎo)小組”中代表國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體臨時履行公共事務(wù)組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等職責(zé)的人員。因為在政府臨時機構(gòu)或者活動中臨時行使公權(quán)力的人也具有人財物的支配權(quán)，納入監(jiān)察委監(jiān)督范圍，避免這些領(lǐng)域滋生腐敗。

關(guān)于監(jiān)察機關(guān)案件管轄問題，條例第四十八條規(guī)定，（一）管轄有爭議的；（二）指定管轄有利于案件公正處理的。建議增加第（三）款：“被監(jiān)察調(diào)查對象在當(dāng)?shù)厝箮шP(guān)系復(fù)雜或者對舉報人有打擊報復(fù)行為的案件由上級監(jiān)察機關(guān)指定異地管轄?！痹黾舆@一條，可以解決縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村盤根錯節(jié)、復(fù)查的人情社會關(guān)系的干擾，及時查處基層黨員干部違紀(jì)違法案件。

第六十二條，對于認(rèn)定職務(wù)違法行為證據(jù)確鑿的標(biāo)準(zhǔn)，其最后一條規(guī)定的內(nèi)容是，“綜合全案證據(jù)，所認(rèn)定事實清晰且令人信服”，“令人信服”屬于軟性標(biāo)準(zhǔn)，辦案人員不好把握，建議修改為“事實清楚、證據(jù)確鑿”。

同時，建議把刑事訴訟、民事訴訟的證據(jù)的三個基本原則寫入監(jiān)察法實施條例，具體表述為“定案證據(jù)符合真實性、合法性、關(guān)聯(lián)性原則”。

對于調(diào)查人員采用、威脅以及非法限制人身自由等問題，條例第六十五條規(guī)定，“使人遭受難以忍受的痛苦而違背意愿作出供述、證言、陳述”?！霸馐茈y以忍受的痛苦”不屬于法律用語，屬于描述性文學(xué)語言，其反義語是“遭受可以忍受的痛苦”，對于審查調(diào)查人員而言，表述模糊，彈性太大，證據(jù)收集、認(rèn)定、采納的合法性尺度不好把握。“前款所稱的方法，是指采用毆打、違法使用戒具方法或者變相肉刑的惡劣手段”，建議增加違法取證的行為限制，“包括不讓飲水、吃飯、睡覺、強光照射和強制固定動作等手段”。

針對審查、調(diào)查、搜查程序，第八十三條規(guī)定，訊問應(yīng)當(dāng)個別進(jìn)行，調(diào)查人員不得少于二人。這里涉及監(jiān)察法執(zhí)法程序問題，參照其他法律的執(zhí)法程序規(guī)定，建議增加“調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)向調(diào)查對象出具監(jiān)察員有效證件”的程序性規(guī)定。

關(guān)于對舉報人人身安全的保護(hù)問題，第九十條第二款規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)對收到威脅的舉報檢舉人可以采取以下一項或者多項保護(hù)措施：建議增加“向被保護(hù)人發(fā)出《保護(hù)令》，派遣專門安保人員，其安保所產(chǎn)生的費用由監(jiān)察機關(guān)承擔(dān)”的規(guī)定。

第一百零二條第三款，還有其他條款多處采用“及時”的時間模糊表述，建議規(guī)定具體的時間，比如“在三日內(nèi)、十天內(nèi)、十五天內(nèi)”等，避免用“及時”作為軟性標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致一些案件在調(diào)查審查中拖延時間或者辦案人員不作為、慢作為、懶作為。

關(guān)于案源登記與受案，第一百六十八條，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)對問題線索歸口受理、集中管理、分類處置、定期清理。建議增加：“監(jiān)察機關(guān)應(yīng)該設(shè)立專門窗口接待群眾來訪和受理群眾舉報案件，任何組和個人不得以任何理由阻撓群眾舉報。對群眾反映違紀(jì)違法公職人員有事實證據(jù)的舉報材料必須登記，受案登記表作為回執(zhí)反饋給舉報人，舉報人在案例審結(jié)之前負(fù)有保密義務(wù)。監(jiān)察人員應(yīng)該告知舉報人提供虛假舉報材料需要承擔(dān)相關(guān)民事與刑事法律責(zé)任的后果?！边@個修改目的是為了解決長期以來存在的群眾舉報接待不受理、受理不給手續(xù)或者受理后長期得不到立案查處等老大難問題，這方面法律規(guī)定越是具體越是有利于監(jiān)察法的落地執(zhí)行，還可以大量減少群眾重復(fù)信訪案件，同時減輕地方政府維穩(wěn)工作的壓力。

專家組還建議，對群眾舉報職務(wù)犯罪應(yīng)該參照稅法等法規(guī)，增加獎勵制度，比如按照舉報查證、審判認(rèn)定犯罪事實并為國家挽回經(jīng)濟損失金額的1-3%給予舉報人獎勵。這樣可以充分調(diào)動廣大群眾舉報公職人員違紀(jì)違法的積極性，從而為國家挽回更多的經(jīng)濟損失。這樣，不僅有利于監(jiān)察法的落地實施和更多案件得到及時查處，更有利于實現(xiàn)總書記在十九大報告中提出的“不敢腐、不能腐、不想腐”的目標(biāo)，形成“海晏河清，朗朗乾坤”、風(fēng)清氣正的政治生態(tài)和社會風(fēng)氣。(高文玉）